Wenn der Staat alles regeln will
Es beginnt meist mit einem guten Gedanken: Es soll gerecht zugehen.
Niemand soll benachteiligt werden. Keine missbräuchliche Gestaltung soll sich lohnen. Niemand soll sich auf Kosten anderer einen Vorteil verschaffen können.
Also wird geregelt.
Dann zeigt sich, dass die Regel einen besonderen Fall nicht erfasst.
Also wird nachgebessert.
Die Nachbesserung führt zu neuen Abgrenzungsproblemen. Es folgt die nächste Ausnahme. Irgendwann wird aus einer nachvollziehbaren Grundregel ein Regelwerk, das selbst Fachleute nur noch mit erheblichem Aufwand überblicken.
Genau darin liegt eines der Grundprobleme unseres Steuerrechts: der Anspruch, jeden denkbaren Einzelfall möglichst passgenau und gerecht zu erfassen.
Wir wollen nicht nur gerecht besteuern.
Wir wollen jede denkbare Fallgestaltung gerecht behandeln.
Das ist verständlich. Aber es hat einen Preis.
Der Wunsch nach perfekter Einzelfallgerechtigkeit
Je stärker ein Gesetz zwischen einzelnen Sachverhalten unterscheiden soll, desto mehr Abgrenzungen benötigt es.
Die eine Unternehmensform soll anders behandelt werden als die andere. Die eine Investition ist anders als die nächste. Der eine Zeitraum ist anders als der folgende. Für jede denkbare Konstellation soll es eine passende Regel geben.
Das klingt zunächst nach Gerechtigkeit. In der Praxis entsteht daraus oft ein wachsender Regelungsdschungel.
Denn jede Differenzierung schafft neue Grenzfälle. Und jeder Grenzfall erzeugt den Ruf nach einer weiteren Regel.
Der Versuch, durch immer feinere Einzelfallgerechtigkeit mehr Gerechtigkeit zu schaffen, produziert deshalb häufig vor allem Komplexität.
Das ist nicht nur ein steuerliches Problem. Es ist auch ein politisches. Hinter jeder zusätzlichen Einzelnorm steht die Annahme, die allgemeine Regel sei nicht mehr geeignet, den konkreten Sachverhalt angemessen zu erfassen.
Dann wird der Ausnahmefall geregelt. Danach die Ausnahme von der Ausnahme. Und schließlich braucht es eine Vorschrift, ein BMF-Schreiben oder ein Urteil, um die vorherige Vorschrift handhabbar zu machen.
Ein Blick auf das Einkommensteuergesetz von 1920
Ein Blick auf das Einkommensteuergesetz vom 29. März 1920 lohnt sich dennoch. Es entstand im Zuge der Erzbergerschen Finanzreform und ordnete die Einkommensteuer reichseinheitlich neu. Die Reform war kein Programm steuerlicher Milde: Sie weitete die Einkommensteuer erheblich aus und setzte auf einen deutlich progressiven Tarif.
Das Gesetz von 1920 war nicht einfach im heutigen Sinne. Der Vergleich zeigt aber etwas anderes: Ein tragfähiges Steuerrecht muss nicht für jede wirtschaftliche Variante eine eigene Sonderregel schaffen.
Es kann mit allgemeinen Tatbeständen, typisierenden Lösungen und auslegungsfähigen Begriffen arbeiten.
Heute wählen wir häufig den umgekehrten Weg. Wir versuchen, möglichst jeden Fall bereits im Gesetzestext zu erfassen. Gelingt das nicht, wird nachgebessert.
So entsteht ein Steuerrecht, in dem selbst wirtschaftlich alltägliche Vorgänge oft nur noch im Zusammenspiel von Gesetz, Rechtsprechung, Verwaltungsanweisungen und Fachliteratur zuverlässig beurteilt werden können.
Das ist nicht mehr nur Rechtssicherheit. Es kann zur Überforderung durch Detailregelung werden.
Komplexität ist nicht neutral
Komplexität trifft nicht alle gleichermaßen.
Ein großer Konzern kann Steuerabteilungen aufbauen, Gutachten einholen und unterschiedliche Handlungsoptionen prüfen lassen. Ein mittelständisches Unternehmen kann das häufig nur begrenzt. Der einzelne Bürger erst recht nicht.
Komplexität verteilt damit den Zugang zum Recht ungleich. Wer über spezialisierte Beratung, Zeit und interne Ressourcen verfügt, kann Risiken früher erkennen, Pflichten besser organisieren und Gestaltungsmöglichkeiten fundierter bewerten.
Das macht Beratung nicht problematisch. Im Gegenteil: Gute Beratung sichert zutreffende Rechtsanwendung und verhindert Fehler. Problematisch wird es, wenn die Rechtsordnung ohne professionelle Begleitung kaum noch verlässlich zu bewältigen ist.
Steuervereinfachung hat Grenzen. Unterschiedliche wirtschaftliche Sachverhalte, internationale Vorgaben und politische Lenkungsziele lassen sich nicht vollständig in eine einfache Formel pressen. Aber gerade deshalb sollte jede zusätzliche Regel begründungsbedürftig sein.
Unternehmer sollen Unternehmen führen
Unternehmer sollten Unternehmen aufbauen, investieren, Arbeitsplätze schaffen, Produkte entwickeln und Risiken übernehmen.
Stattdessen fließen erhebliche Ressourcen in Dokumentation, Compliance und die Frage, welche Vorschrift auf welchen Sachverhalt anzuwenden ist.
Der Gesetzgeber schafft diese Komplexität nicht allein. Neue Geschäftsmodelle, europäische Vorgaben, internationale Steuerfragen und Missbrauchsbekämpfung tragen ebenfalls dazu bei.
Er verstärkt sie aber, wenn auf jede misslungene Abgrenzung, jede unerwünschte Gestaltung und jeden Ausnahmefall mit einer weiteren Einzelnorm reagiert wird.
Dann entsteht ein Kreislauf:
Mehr Detailregelung erzeugt mehr Prüfungs- und Dokumentationsbedarf.
Mehr Prüfungs- und Dokumentationsbedarf erzeugt mehr Verwaltung.
Und mehr Verwaltung schafft den Druck auf weitere Regeln und Klarstellungen.
Irgendwann sollte man sich fragen, ob wir uns damit nicht im Kreis drehen.
Klare Gesetze statt immer neuer Detailregeln
Steuern sind keine freiwillige Zahlung an den Staat.
Sie werden hoheitlich auferlegt. Deshalb gilt ein elementarer rechtsstaatlicher Grundsatz:
Keine Steuer ohne Gesetz.
Das bedeutet: Der Gesetzgeber muss die steuerliche Belastung selbst verantworten. Er muss festlegen, wer besteuert wird, welcher Sachverhalt besteuert wird und in welchem Rahmen die Steuer erhoben wird.
Aber daraus folgt nicht, dass das Gesetz jede denkbare Fallgestaltung bis ins letzte Detail regeln muss.
Im Gegenteil.
Ein Gesetz kann klar sein, ohne lang zu sein. Es kann präzise sein, ohne jede Ausnahme vorwegzunehmen. Und es kann verlässlich sein, ohne für jede wirtschaftliche Variante eine eigene Vorschrift zu schaffen.
Gesetzliche Klarheit ist nicht dasselbe wie gesetzliche Detailfülle.
Der Gesetzgeber muss die Grundentscheidung treffen. Er muss die Grenzen der Belastung erkennbar ziehen. Er darf diese Aufgabe nicht der Verwaltung überlassen.
Innerhalb dieses Rahmens darf und muss Recht jedoch auslegungsfähig bleiben.
Denn kein Gesetzgeber kann alle künftigen Lebenssachverhalte, wirtschaftlichen Entwicklungen und Gestaltungsvarianten vorhersehen. Der Versuch, es dennoch zu tun, führt häufig nicht zu mehr Gerechtigkeit, sondern zu mehr Komplexität.
Und Komplexität hat Folgen.
Je mehr Sonderregeln, Ausnahmen und Rückausnahmen ein Steuerrecht enthält, desto schwieriger wird seine gleichmäßige Anwendung. Dann hängt die praktische Durchsetzbarkeit des Rechts zunehmend davon ab, ob jemand Zeit, Fachwissen und Beratungskapazität besitzt.
Das ist keine Stärkung der Steuergerechtigkeit.
Ein Steuerrecht wird nicht gerechter, weil es jeden Einzelfall im Gesetzestext beschreibt. Es wird gerechter, wenn seine Grundregeln verständlich, seine Belastungsentscheidungen nachvollziehbar und seine Anwendung für alle möglichst gleichmäßig sind.
Der verfassungsrechtliche Grundsatz verlangt deshalb nicht maximale Regelungsdichte. Er verlangt eine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage.
Die Aufgabe des Gesetzgebers besteht somit nicht darin, jede Lebenslage vollständig zu regeln.
Sie besteht darin, klare und tragfähige Regeln zu formulieren, die auch dann noch gelten können, wenn der konkrete Fall nicht bereits bis in die letzte Variante vorausgesehen wurde.
Nicht jedes Problem braucht ein eigenes Gesetz
Natürlich braucht ein funktionierender Staat Regeln.
Steuern müssen erhoben werden. Steuerhinterziehung muss wirksam bekämpft werden. Missbrauch darf sich nicht lohnen. Und unterschiedliche wirtschaftliche Sachverhalte können unterschiedliche steuerliche Folgen rechtfertigen.
Aber wir sollten uns von der Vorstellung verabschieden, jede denkbare Ungerechtigkeit lasse sich durch eine weitere Vorschrift beseitigen.
Nicht jede Gestaltung ist Missbrauch.
Nicht jede Vereinfachung ist eine Gesetzeslücke.
Nicht jede unterschiedliche Behandlung ist ungerecht.
Und nicht jedes Problem braucht ein eigenes Gesetz.
Oft braucht es eine klare Grundregel, eine sachgerechte Typisierung und eine vernünftige Anwendung des bestehenden Rechts.
Weniger Perfektionsanspruch, mehr Vertrauen
Der Staat kann nicht jede Entscheidung des Bürgers vorwegnehmen. Er kann nicht jeden möglichen Missbrauch vollständig ausschließen. Und er kann nicht jede denkbare Ungleichheit durch immer feinere Regelungen beseitigen.
Aber er muss die Grundentscheidung über die steuerliche Belastung selbst und klar im Gesetz treffen.
Keine Steuer ohne Gesetz bedeutet nicht: möglichst viele Vorschriften.
Es bedeutet: wenige, klare und tragfähige Regeln statt eines Geflechts aus Detailnormen, Ausnahmen, Verwaltungspraxis und nachträglichen Korrekturen.
Der Anspruch auf vollständige Einzelfallgerechtigkeit kann selbst zur Quelle neuer Ungerechtigkeit werden, wenn das Recht so kompliziert wird, dass es faktisch nur noch Spezialisten beherrschen.
Vielleicht sollten wir deshalb häufiger fragen:
Braucht dieser Fall wirklich eine neue Regel?
Oder genügt eine klare Grundregel, die auch den Einzelfall vernünftig trägt?
Denn manchmal ist weniger nicht nur einfacher.
Manchmal ist weniger das gerechtere – und rechtsstaatlichere – Recht.
Leider bleibt es kompliziert. Ich berate Sie gerne bei Ihren steuerlichen Herausforderungen: Kontakt
Weiteres zum Thema Steuern und Recht finden Sie hier.